城乡养老保险制度衔接办法并没有将三大保险体系放在平行的位置，而是将新农保和城居保作为未达到职保基础养老金待遇资格条件时的退出机制。这种制度设计重构了三大保险体系的结构，并实现了制度整合。完成这种整合的关键在于居保基础养老金的非缴费型、最低养老金的制度属性以及其所蕴含的政府“兜底责任。
新农保和城居保在资金筹集、待遇发放等方面采用了相同的政策设计，只是考虑到城乡经济发展差异而设计了差异化的缴费等级。很多地方因此进行了制度整合，建立了城乡居民养老保险制度(简称居保)。虽然新农保和城居保在制度设计之初就着眼于城乡制度整合而复制了职保基础养老金和个人账户养老金的制度结构，但是其性质并不相同。一方面，新农保和城居保的个人账户由个人缴费、财政补贴以及集体补贴(新农保)来筹资，与职保完全由个人缴费筹资不同。另一方面，也更为关键的差异在于新农保和城居保的基础养老金实际上采用了非缴费型养老金的制度设计，由国家财政筹资、保持均等水平、并基于公民身份发放。所以，不管缴费与否，未参加职保的所有的非就业城乡居民都可以获得等额的基础养老金。因此，居保基础养老金也被有的文献称为公民养老金，或国民年金。
尽管职保与新农保及城居保的基本养老金都采用了基础养老金和个人账户养老金的结构，但是由于资金筹集和待遇计发办法的差异，其政策属性并不相同。一般而言，职保的基础养老金由用人单位的社会保险缴费支持，采取社会统筹、现收现付的财务模式，其计发办法具有缴费确定制的色彩，计发基数由在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值确定，替代率水平等于实际缴费年限确定。而其待遇资格由退休年龄和缴费年限来确定。这是一种典型的就业(收入)相关的社会保险制度安排。
城乡养老保险制度衔接的“化学效应”整合了三大保险体系
自1997年全国统一的职保制度建立以来，职保基础养老金的领取资格条件一直严格地坚持15年缴费年限的标准，并推行具有惩戒性的措施：达退休年龄但缴费年限累计不满15年的人员，不发给基础养老金，且个人账户储存额一次性支付给本人，终止基本养老保险关系。对于很多就业质量不高、缴费年限不足的劳动者而言，这一规定导致其养老金权益面临较大风险。幸运的是，《社会保险法》完善了未达到职保待遇资格条件时的退出机制。除继续补缴至15年而获得职保待遇领取资格之外，参保者还可以选择由职保转入新农保或城居保。《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的制定则旨在提供具体的解决方案。
第三，未达到职保待遇资格条件时的退出机制问题。
我国社会养老保险体系不仅存在上述户籍-就业区隔的结构，还由于较低的(实际)统筹层次而呈现出明显的“碎片化特征。这进而导致社会养老保险的“便携性难题。在此背景下，为了减少损失，多数流动劳工选择了“退保的方式而放弃了其缴费参保所积累的部分养老金权益。根据《社会保险法》相关条款而出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》解决了职保内部的养老保险关系转移接续问题。但是，返乡农民工的养老保险关系由于职保与新农保之间缺乏衔接机制而依然无法实现转移接续。
第二，城镇职工基本养老保险(简称职保)与新型农村社会养老保险或城镇居民社会养老保险(简称新农保或城居保)缺乏制度衔接而遗留的养老保险关系转移接续问题。
保险，城乡养老保险制度衔接的“化学效应”我国社会养老保险体系建设始于劳动保险向社会保险的转型，旨在向劳动力市场中所有的工资劳动者提供老年收入保障。所以，职保的覆盖标准是基于就业状况的，大量农民工基于其就业者的身份参加了职保。新农保选择了基于家庭的扩面策略。根据规定，已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的农村居民获得非缴费型的基础养老金的前提是其符合参保条件的子女应当参保缴费。这种“捆绑策略导致很多农民工重复参保。城居保基本上也采取了这种“捆绑策略，只是强制性程度稍弱。
第一，三大养老保险计划由于覆盖群体标准模糊、扩面策略失当而导致的重复参保问题。
回应了三大政策问题
《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》直接回应了党的十八大报告提出的“以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系的新要求。尽管现有专家学者对其解读多聚焦在解决“重复参保与“便携性方面，然而制度衔接对整合社会养老保险体系的积极效应也不容忽视。
城乡养老保险制度衔接的“化学效应
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