国家和各级政府在农村养老保障制度建设中的主导作用体现在以下几个方面：一是对农村养老保障做出整体规划，对保障的项目、标准、对象、实施、监督管理及资金来源等做出制度安排。二是设立专门的管理机构，配备专门的工作人员，从事农村养老保障工作，还要设立专门的监督机构，对农村养老保障的各项工作进行监督。三是确保对农村养老保障的财政投入。同时，必须努力做好以下工作：
（一）发挥家庭养老的基础作用
在建立养老保险体系的同时也不能忽略对青壮年的思想道德教育，加强他们尊重老人、赡养老人的美德教育，对无故不尽赡养义务或遗弃虐待老人的事件要依法处理，切实维护老年人的合法权益。
（二）加大宣传、解释力度，增强农民对参加养老保险必要性的认识
各级政府应结合农村家庭养老面临的实际情况，抓住农民养老心态，做好示范、总结工作，使农民真正清楚参加养老保险是为了自己的将来。从根本上讲，农民如果不知道养老保险对自己有利，决不会由衷地参与和拥护。要充分考虑农民养老的文化背景、敬老养老心态等等，当前要特别注意向农民说清楚社会养老保险与缴纳各种集资费用的性质完全不同，要特别注意向农民说清楚社会养老保险的收益性、可靠性和规范性，让农民像了解银行储蓄存款利率那样明白缴纳养老保险金的历史收益，要特别注意向农民说清楚社会养老保险是对家庭养老的有益补充。
（三）强化农村社会养老保险制度法制化
我们应借鉴西方发达国家的做法，根据我国的实际情况，结合财政、金融和税收体制改革，尽快制定具有中国特色的农村社会养老保险法律法规，对基金构成、保障标准、收支程序等做出明确的法律规定，以法律的形式将农民的这项合法权利确定下来，从根本上解决农民的社会养老问题。
（四）加强农村社会养老保险的队伍建设
要进一步加大农保专业干部队伍建设和管理，为农村社会养老保险工作提供人才保证。一方面，要适当引进一些懂法律、懂保险、懂金融、懂投资的专业人才充实农保队伍；另一方面，要加大对现有农村社会保险工作人员的培训力度，增强农保干部的综合分析能力、业务技术能力、组织协调能力和语言表达能力，从而不断提高农保干部队伍的整体素质和农村养老保险的管理水平，适应专业化、组织化和市场化管理的需要。
（五）合理规划保费等相关问题
（1）明确界定政府在"农保"中的责任。应学习南京模式，根据海南省东部、西部、中部地区经济发展水平依次递减的情况，政府出资所占比重依次递增，同时，集体补助和农民自筹比重应依次递减。还应仿效青岛模式，地方投入比例和缴费标准根据当地实际经济情况来确定，做到量力而行、因地制宜。
（2）采取弹性缴费制度。农民按当地上年度人均收入的8%左右缴费比较合适。这样既能解决农民缴费难的问题，也能避免固定缴费方式弊端。此外，应充分考虑社会不同群体的缴费能力，可学习郑州模式，对贫困群体、高龄群体采取非缴费型养老补贴方式。
（3）新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。在基金的监管方面，建立由政府财政部门、民政部门、审计和银行三方组成"农保"管理委员会，对"农保"基金进行独立核算和管理。新农保规定各级人力资源社会保障部门要切实履行新农保基金的监管职责，制定完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度。
在基金管理和监督中，基金的保值增值是一个关键点，可以在保证资金安全的前提下，基金管理应当引入市场机制，推行投资代理制，将部分养老保险基金交由专业投资公司进行投资，同时也应该听取专家学者的建议和意见，以提高积累资金的增值率。只有这样，才能保证养老金的安全，实现养老金的持续支付。
（4）4-2-1的家庭结构使得独生子女往往承受了过重的养老负担，因此，除了扩大农村独生子女家庭奖励扶助政策的范围，还应在新农保的缴费和享受金额方面给予一定的优惠。
（5）随着物价的波动，养老金的实际购买力也会随之变化，最终影响到农民老年时的生活质量。因此，有必要建立一个动态的给付机制，给付标准随着物价水平进行相应调整，以保证养老金的实际购买能力。
三、有效推进我省农村养老保险工作的对策建议
前几年农村社会养老保险组织实施过程中出现的一些不规范操作方式、某些不适当的宣传以及社会保险基金违规运作乃至被骗等现象，不能说与此无关。事实上，这支队伍中有不少人员社会保险业务素质较低，未经系统学习和正规训练即开始从事业务活动。他们对社会保险原理不很了解，对社会保险的常识也知之甚少，法律、金融、投资方面的知识则更少。这在一定程度上影响了农村社会养老保险工作的深入开展。
农村社会养老保险是一项政策性、技术性和专业性都很强的工作，要求其工作人员特别是管理干部具有高度的责任感和良好的业务素质。然而，农村社会养老保险队伍的现状与这一要求有一定距离。
（四）农村社会养老保险工作人员素质不强，一定程度上影响了农村社会养老保险工作的深入开展
海南农村养老保险漏洞长期以来，我省农村养老保险一直是依靠各级政府的政策、文件进行引导，实行农民自愿参加的原则，由于政策不具有法律效力，较容易随着国家和政府政治、经济等情况的变化而变化。同时，由于无法可依、无章可循，致使保险基金管理缺乏约束、基金使用存在较大风险。
（三）农村养老保险缺乏法律保障
此外，现行的养老保险基金增值极其困难，增值方式主要是通过购买国券，随着国家利率的不稳定，加大了基金增值的难度，降低了农民领取养老金的预期值，许多农民认为交上去的养老保险金变成了"死钱"，甚至不如存入银行的好。许多农民选择了中途断保、停保和退保。
我省的养老保险基金是由县级统一管理，这样很容易受地方政府的干涉，由于管理制度、监管制度的混乱，地方官员很容易利用权力侵占、挪用养老基金。挪用社保基金案不断见诸电视、报纸，上海社保案就是一个明证，这使农民普遍对养老保险感到不信任。
（二）养老金的管理混乱
保险，海南农村养老保险漏洞一般在农村养老资金的筹集主要是政府、集体、个人各出一部分，由于有些地方经济不发达，政府财政开支出现困难，这时本来由政府负担的一部分资金往往不到位，而村集体也由于经济发展不上去，很难有钱来支撑村民的养老保险，最终养老金只能由个人来负担，再加上农民养老保险意识不强，对养老保险制度缺乏深度了解，交钱养老的积极性不高，而且有些赤贫的农民确实交不起保险费，这些因素最终导致了资金筹集的困难。
（一）筹集资金困难，保障水平低，无法真正解决农村养老问题
二、我省农村养老保险实施过程中存在的问题
经过海南省建省办特区20多年的发展，我省已经初步具备了建立农村社会养老保障体系的基本经济基矗政府充分发挥农村社会养老保障体系直接推动者的作用，逐步建立起家庭养老为基储社会养老保险为支撑、社区养老为依托、其它养老形式为补充的比较完善的农村养老体系。
在国际旅游岛建设新闻发布会上，卫留成书记在人民大会堂郑重宣布，海南省在2010年全面实现新型农村社会保险制度，比全国的统一要求早8-10年。
海南农村养老保险漏洞建立起这项制度，将会使农民"养老不犯愁"，逐步解决后顾之忧。这对应对国际金融危机、扩大国内消费需求、加快完善覆盖城乡的社会保障体系、推动和谐社会建设和国家的长治久安，都具有重要意义。
该会议决定，2009年在全国10%的县（市、区）开展新型农村社会养老保险试点，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，这是党中央、国务院最近作出的又一项重大惠农政策，是国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的一个重大步骤。
2009年6月24日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，进一步明确了新型农村社会养老保险制度实行"保基本、广覆盖、有弹性、可持续"的基本原则，社会统筹与个人账户相结合的基本模式，"个人缴费、集体补助、政府补贴相结合"的筹资方式，以及基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇方式。
第五，随着城市化发展，农村人均耕种土地面积减少，土地保障保障养老的功能不断弱化。家庭保障功能的持续弱化要求以新型农村社会养老保险制度化解农民养老的群体性风险。
第四，农民收入提高缓慢，农村家庭养老难以满足农民的养老需求，使农民的养老问题可能面临既缺乏经济支撑，又缺乏家庭保障的"双重困难"。
保险，海南农村养老保险漏洞第三，城镇化和农村劳动力转移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成员互助功能。
第二，家庭规模的小型化和居住方式的变革，减少了家庭对老人的照料。
第一，市场经济的发展和传统小农经济的萎缩、分化和瓦解，动摇了家庭养老的思想、道德和经济基础。
主要表现为：
然而，家庭养老渐渐显得势单力薄，家庭养老功能严重弱化。随着工业化、城镇化和现代化的快速推进，海南省农村社会结构也进入了快速转型期。随着农村劳动力转移就业，造成家庭空巢化的现象较为普遍。目前，我省农民虽然还是以家庭养老为主，但其家庭养老功能明显弱化。
海南农村养老保险漏洞同时，农村老年人绝对数量、老龄化程度、贫困发生率明显高于城市。为应对老龄化的挑战，亟需未雨绸缪，建立健全农村社会养老体系。
人口老龄化的加速，农村老龄人口比重不断加大，养老需求增加。2008年海南省农村人口比重占全省总人口的61.3%，老龄人口比重早在2004年就达到了7.52%，2008年增至8.96%，而我省的人均GDP不到2500美元，相对于我省经济社会发展水平超前进入老龄化社会。
一、农村养老保险亟需推广的现实背景
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