养老险改革需要试点首创，也需“一揽子”设计

来源：解放日报

我国现行的养老金制度从计划经济脱胎而来，在改革开放之初，更多地是靠地方首创精神和各地自发的试点获取改革的灵感，然后是以点带面，逐步推开，由下自上。这是中国改革成功的一个法宝，而“摸着石头过河是在当时没有任何前人现成经验可资借鉴的情况下一个最好的方针，这样的改革方针当时起到了正能量的作用。但随着改革的深入，人们渐渐发现，仅仅靠“摸着石头过河的自下而上的改革不够用了，同时也要有一个明确的目标追求和自上而下的“一揽子的设计方案，否则制度之间容易出现重复、矛盾的地方，在执行中也容易出现浪费。就养老金问题而言，“一揽子改革方案是指要像设计“神七那样有图纸规划，对接十分精准，要倒计时按电钮启动等。这不仅是完全可能的，也是现实的，现在看来也是十分需要的，更是必须的。1997年，加拿大养老制度改革就是先进行完整的案头设计，然后再按电钮启动，由此一举成功。（郑秉文）

既然养老金问题兼具民生性和科学性，那么就应该既需有“一揽子的顶层设计和路线图，也需要“摸着石头过河和地方各级政府甚至是县级政府的草根首创精神。

养老保障制度还可分为前台、中台和后台三个部分，越是靠近中后台的制度环节，就越显示其较多的科学性，而越是靠近中前台，民生色彩就越浓厚一些。例如，类似养老基金投资入市，就是典型的后台制度设计。诸如养老基金的增值模式如何，是买国债、存银行，还是买股票或实业投资等，资产配比怎样，债务与资产的匹配如何，各类资产持有最高比例限制是多少，等等，越是后台的细微之处，专业化程度就越高，需要专业人士去打理。而前台工作主要指养老金的发放公示、跟踪记录、社会化发放程度、异地转移的便携性、发放的可及性等，所有这些几乎都是窗口服务的内容，跟参保人直接发生关系，参保人看得见、摸得着。这些前台工作，需要更多的是以人为本和体贴入微的甚至是一对一的登门服务等。

养老金制度设计的确有很强的专业性。有观点认为，中国的各级地方领导在世界各国中可以说是最懂经济、最好学的，但还是有两件事容易搞不清，一是金融，一是社保。但同时养老金制度也是一个民生工程。在国外，可以常常看到因为设计问题，养老金制度没能成为稳定器，反而成为一个“火药桶，引发社会动荡。可见，养老金制度设计既是科学问题，又是民生问题，既是专业问题，也是社会问题，其科学设计的部分做得好，其民生问题就容易解决得好。

三是人们更多关心与个人具体利益相关的内容，而较少关心养老制度的可持续性和其与一个国家经济发展社会进步之间的深层关系。例如，美国75岁的老年人中有7%仍在工作，人数高达130万；到2020年，这个人数比例将升到10%。美国劳工部数据显示，2010年，有31.5%的65岁―69岁美国人仍然在工作，在1990年这个数字是21%；2010年，70岁―74岁的美国人有18%在工作，而1990年仅是7%。对此应者寥寥。但我的另一条微博，南京从今年1月开始取消全部公费医疗，机关事业单位全部加入职工医保，则有大量的支持声音。这种反差说明，大家还是比较关心具体的与个人利益取向较为一致的内容，与个人利益取向不一致甚至相反的内容就没人关心了。

郑秉文：现在社会舆论关注养老金有三个特点：一是恰好这些问题在去年比较集中地提了出来。二是养老金问题的确越来越敏感了。因为我国养老制度还存在一些不足，它涉及千家万户的切身利益，对其中涉及社会分配差距的一些问题，部分舆论还带有群起而攻之的性质，如企业与事业单位退休职工养老金水平存有差距等就是这样。在这种情况下，即使有的话题其实跟普通百姓并没有直接关系，如制度的隐性债务、保值增值方式等，但也由此变得“敏感了起来。

记者：有人称，养老金制度设计是一项相当专业的工作。但在去年的三场大讨论中，参与者可远不止于专业人士。每个人都可以从自身利益感受出发来发表意见。同时，中央政府对于养老金制度改革这样一项密切关系民生的大事，也是基本采取了先行试点―总结经验―再行推开的策略态度。进一步深化养老金制度改革，您认为，如何在“顶层设计和“摸着石头过河中找到平衡？

自上而下确立总体目标和路线图，可以避免制度之间的重复、矛盾与浪费

需要试点首创，也需“一揽子设计

说到这，大概答案自然就出来了。对中国而言，多层次和多元化的制度显然更符合具体国情和文化传统，完全依赖国家大包大揽不可能，也是不现实的。国际劳工组织给出的基本养老金替代率标准是50%，我国基本养老保险的替代率与此差不多，但上调空间也不是很大。重要的是，中国的企业年金20多年来一直没有发展起来，所以现在的问题并不是确定一个多高的福利程度，而是作出一些重要抉择：或是尽快发展第二层次的企业年金和第三层次的商业养老保险产品；或是完全依赖单一的国家基本养老保险这一个层次，所有压力放在国家身上；或是维持目前的现状，采取拖延的态度，仅保有第一层次的替代率，但这显然不利于拉动内需和转变发展方式。

再次，与一个国家和民族的追求有关。世界上有好多福利模式，有欧洲模式也有美国模式，欧洲还分北欧模式和南欧模式等。而选择哪种福利模式又与经济制度相关。例如，美国模式的基本养老金替代率是40%左右，来自市场企业年金替代率也是40%，加在一起达到80%；希腊国家提供的基本养老金替代率高达97%，企业年金的替代率则是零。可恰恰是看似福利水平较高的希腊出了问题。然而，一旦制度确立，就有路径依赖，久而久之就会形成文化传统，难以改变。希腊的制度难以向美国模式转型，美国人也不喜欢希腊式的制度。

其次，与国家的福利制度结构有关。如果一个国家的福利来源是多层次、多元化的，国家给的那一块就可以低一些，市场那一块可以补上去；在金融市场比较发达的国家，还可以通过个人持有的金融资产等渠道增加养老收入。但如果一个国家的福利来源比较单一，国家提供福利的压力就很大。例如，希腊就形成了一种恶性循环，国家提供的退休金替代率很高，将近100%，企业年金起步较晚（2001年才建立），个人金融资产比重也不是很高，财政压力很大，一旦出现财政危机，就易导致福利问题，并引发社会动荡。

首先，与一个国家和民族的文化有关。有些国家养老金水平很低，但是可以承受，人们有劳作到最后的传统。可有些国家就不行。

郑秉文：福利多高算好，并没有一个完全绝对的标准。它主要有以下几个影响因素。

记者：有学者说，虽然现在养老金制度广覆盖了，但支付水平较低。也有网友担心，随着物价的上涨，未来的养老金不够花。西方国家的福利制度应该说比较成熟，但欧债危机让其养老制度也蒙受阴影并遭到质疑。这是不是说明福利并非越高越好？如何在福利水平和支付能力之间保持平衡？

希腊几乎由国家全包的制度难以向美国转型，美国人也不喜欢希腊式福利

养老金模式与国情和制度追求相关

第二层含义，完全可以把“钱够不够与制度改革分开讨论，看成是两回事。以弹性提高退休年龄为例，为满足养老基金的需要而提高退休年龄，只是一个浅层次的问题。更为深层次的问题是，劳动是创造财富的唯一源泉，社保制度应该能够促进提高劳动供给，对劳动参与率具有激励作用。劳动得越多，获得的养老金就越多，社会的财富总量也就越多，这个国家也就越富裕。就是说，这个制度是一个于民于己于社会都有利的制度。试想，很多国家人口都在老龄化、寿命在延长、受教育的期限在延长、进入劳动力市场的时点在后移，如果不相应地、适当地、及时地延长法定退休年龄，那么这个国家与其他改革国家的差距就会越来越大。所以，从这个角度看，这就不只是养老金够不够、养老制度要不要创新的问题，而是一个国家未来前途和竞争力的问题了。

第一层含义，它们之间有着十分密切的关系，“钱够不够与退休年龄和投资体制都高度相关，调整制度参数和提高收益率有利于提高和加强制度的支付能力。对这个话题，我们不应犹抱琵琶半遮面，遮遮掩掩。全世界各国政府都在提高退休年龄，很多国家都在改革投资体制，其目的非常明确，就是为了应对老龄化和提高财务可持续性。很显然，提高退休年龄和改革投资体制在我国提出来，也是一项调整制度参数、适应社会发展、顺应人口结构变化趋势的正常改革。寿命的延长是医疗技术进步的结果，也是社会发展的客观规律，养老制度支付压力是世界各国福利制度普遍面对的一个问题。如果不做参数调整，任凭国家财政来兜底，制度本身就容易丧失自我平衡能力。像欧洲有些国家那样，企业税收负担和国家财政负担都很重，竞争力很差，最终买单的还是广大纳税人，受损的还是广大百姓。

因此，该不该把“钱不够与弹性延退和养老金入市挂起钩来，这要从两个层面来分析。

郑秉文：我国养老金制度建立至今，取得了不小的成绩：养老保险实现了制度上的全覆盖，养老保险基金规模快速增长，这几年每年增长率都在30%以上，2012年底累计结余高达2.37万亿元。养老基金支付能力大大加强，但风险仍然存在。比如，每年的当期结余里有一半是财政补贴；制度各项参数存在不足，但调整起来又有很大阻力；人口老龄化来势汹汹，老年赡养率提高不利于社保制度的财务平衡等。这些问题说明，养老金制度目前不存在支付能力问题，但我们不能把财务风险一股脑推向未来和子孙后代。

本报记者李小佳（以下简称记者）：2012年出现了三场与养老金有关的讨论，其数量之多、参与人数之众，在以往是没有的。这似乎意味着人们对于未来养老金的关切正在一个前所未有的敏感度。对普通百姓而言，人们最担心的无外乎是，未来能不能拿足养老金、养老水平如何。去年的这三场讨论背后，都牵连着人们的这一潜在担心。例如，一说养老金有巨大债务，人们就很容易联想到未来领不到养老金；就弹性延迟退休年龄而言，很多人也觉得肯定是钱不够了，所以需要更多的年龄段缴纳，并要养老金入市以保值增值。请问，把“钱不够了与弹性延退和养老金入市挂起钩来有道理吗？

中国目前尚无养老金支付压力，但不能把未来财务风险一股脑推给子孙

改革是世界各国福利制度大势所趋

讨论虽热烈，参与也众多，但问题常常不聚焦，很多内容至今未有共识。养老金制度改革如何在众说纷纭中求得最大公约数？本报记者专访中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、世界社会保障研究中心主任郑秉文。

其实，去年关于养老金能否进行市场化投资的话题就曾经众说纷纭：有学者支持通过投资实现保值增值；但也有学者反对，认为环境不好，投资会打水漂；有的百姓则担心投资有可能导致自己的养老钱蒙受损失。这场争论与其后的“要不要实行弹性延迟退休年龄、“养老金是否存在隐性债务等一起，构成了去年关于养老金制度讨论的三大焦点。

去年3月，国务院批准广东试点将全省城镇职工基本养老保险结存的1000亿元资金委托给中国社保基金理事会投资运营。今年地方“两会期间，广东省人力资源和社会保障厅厅长欧真志就千亿养老金入市的回答引发关注。他在强调养老金市场运作“总体良好的同时表示，自去年委托投资运营养老金结余部分至今已有大半年，但中国社保基金理事会暂时还没有通报运营情况，“运营到一段时间之后，他们会向我们通报。

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