除了城镇居民，我国还有2.3亿农民工和七八千万城镇灵活就业人员没有纳入社保体制。
“每年能扩容进一千万人，每年进来的新人补社保‘窟窿’，使得收入大于支出，即使把现在所有的社保基金结余补进去投资，10年内也不会影响当期发放。而未来时间窗口一关闭，想再改革投资体制就更难了。郑说。
投资策略组合
在投资细节上，学者们也有关注。
从基金投资组合策略看，增大长期资产的投资份额，降低或限制短期银行存款的投资份额，选取具有较高收益的长期债券，如国债或企业债，被普遍建议。
西南财经大学教授林义称，股权投资和基础设施投资应该是首要选择；此外，可以有针对性地选取国内重大基础设施项目、国家政策扶持项目等，作为实业投资对象。
此外，在股市还不成熟的前提下，可探索投资超长期的政府国债投资项目，政府主导下的长期指数化专项国债等。
此外，选取具有良好业绩的基金或信托股份作为股权投资对象，也被学者建议。
对于多方博弈的养老金监管主体，比较一致的建议是，应由政府设立专门的社保基金投资担保机构，为社保基金受益人的基本待遇提供保障。
但相关投资管理主体以中央或省为主体，还有争议。
杨俊建议，为了配合个人账户制度调整和实现基金的保值增值，还需要有相应的配套措施。比如提高个人账户基金管理的统筹层次，建立统一的、省级或省级以上的基金投资管理主体。
不过，对于以省为单位进行养老金投资，郑秉文明确表示反对。
“这必将引发很多意想不到的问题。而一旦利益格局形成，以后中央就不可能收回来了。郑说。
更重要的是，他指出，目前我国的社保制度远未实现全覆盖；如果现在不进行多元化投资改革，一旦中国未来社保实现全覆盖，可能失去投资的时间窗口。
“有人担心进股市亏了，现在每年损失一个百分点是将近300亿，两个百分点将近500亿，这么大的损失，责任谁来负？郑反问。
养老金投资暂缓 未来三成或入市“来自于财政转移支付的全国社保基金，投资股票的比例是40%，基本养老基金不可能超过这个数字，可能在30%以下；另外70%，首先要投资政府债券，或者特种债券，还有企业债券、股权投资、实业投资等。郑秉文称。
养老基金的投资比例，郑也有研究。
据郑秉文介绍，美国社保总署顾问委员会曾做过一项研究，以30年为刻度，拿出200年股市中任意时段的30年，社保基金的收益率都高于7%，包括1929年金融危机期间。加拿大也类似，其2010年以前的35年，实际收益率在减去CPI后，仍高于6%。
就改革办法看，目前业界比较一致的观点是，个人账户基金应该采取政府管理下的委托代理的、多元化投资模式。
入市可能比例
保险，养老金投资暂缓 未来三成或入市“基金保值增值必然要提上日程。中国人民大学社会保障研究中心副教授杨俊表示。
但是制度运行十几年以来的数据却显示，平均每年工资增长率比基金投资回报率要高出10个百分点，从而使得过去积累的养老金水平相对当期工资严重缩水，进而使得个人账户的替代率水平(替代雇员平均工资的比例)，从原来的38%下降到10%。
储介绍，按照1997年建立养老金个人账户时的制度理想设计，假定参保人缴费40年，退休余寿12年，每年的工资增长率等于基金投资回报率，按投资回报率5%测算，个人账户可以提供的养老金相当于退休前工资水平的38%。
并且这个利率赶不上通货膨胀的速度。
根据统计，2007-2008年的养老保险基金的平均利息率分别为1.79%和2.16%，低于一年期存款利息率水平。
养老金投资暂缓 未来三成或入市中央财经大学教授褚福灵也介绍，尽管基本养老保险基金实行省级核算，但结存基金受托存储在市、县一级，形成了1000多个小规模基金，缺少保值增值手段，贬值严重。
“到2020年，社保五险基金总计高达18-19万亿，养老基金为11-12万亿，如果投资体制继续不变，损失会是多少？郑问。
“若按照9.17%计算，减去2%名义收益率(银行利率)，那么养老金过去十余年损失达7000亿；如果算上社保五险基金合在一起，损失合计1.1万亿，抵消了2000年以来财政资金对社保的全部补贴。郑说。
比较而言，全国社保基金理事会管理的社保储备基金(财政拨付)过去11年间的收益比较可观，年均收益率达到9.17%。
统计显示，2000年至2008年全国养老金账户年均收益率不到2%，低于同期2.2%的CPI年均增幅。
保险，养老金投资暂缓 未来三成或入市“我们是全世界唯一吃银行利息的社保基金管理体制。郑秉文说，据其测算，躺在银行账户上的社保基金，损失是天量的。
人社部数据显示，去年城镇五项保险(养老、医疗、失业、工伤和生育)总收入23700亿，总支出17900亿，累计结余28700亿，从2000年的两千亿，迅速增长到目前近三万亿，而且这个趋势还将继续下去。
投资方案悬而不决之下，呼吁已久的养老金保值需求暂时得不到满足。
未投资损失7000亿
“基本养老基金投资股市比例，可能在30%以下；另外70%，首先要投资政府债券，或者特种债券，还有企业债券、股权投资、实业投资等。常年参与国家养老金改革重大课题的郑称。
养老金投资暂缓 未来三成或入市对于养老金进入股市就被吃掉的顾虑，据社保专家、中国社科院拉美所所长郑秉文称，多元化投资改革不代表全部进入股市，只占百分之几十。
然而对之后若干年养老金改革战略的推进，仍是乐观论调。此间业内人士预计，在未来的20年中，以社保基金为主导的最大机构投资者，将对金融市场的制度变迁与结构调整，产生重大影响，甚至可能引领金融市场的重大结构性调整。
作为人社部社会保险基金监督司2012年社会保险基金监督工作要点之一，最新的消息是，《社会保险基金监管条例》处于调研起草阶段。
“舆论这次帮了养老金改革的倒忙。一位参与方案制定的人士称，由于舆论对养老金入市有争议，养老金改革战略又退回去了，“年内有动作的可能性不大。
具体是，历时一年半制定的养老金多元化投资方案，还未公布，便遭遇舆论养老金入市等于“羊入虎口的论调，从而让这份方案再度搁置。
保险，养老金投资暂缓 未来三成或入市近日，一位接近权威机构的知情人士向本报表示，备受关注的养老金投资方案一度“议而已决，只不过被舆论耽搁了出台步伐。
养老金入市运作到了哪一步？
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